其次，数次政治经济危机，都给了总统扩大权力的机会。时势造英雄，无论是内战时期，还是大萧条时期，或者越战时期，都呼唤一个强有力的总统来团结社会、集中资源、度过难关。

在这种危机时刻，一个强有力的总统，不但能够提高决策的效率，而且其个人魅力也是危难时刻凝聚社会的资源――当然了，搞不好也会搬起石头砸自己的脚。这些危机造就了一夫当关、万夫难档的林肯、罗斯福，也造就了约翰逊、尼克松这样的倒霉蛋。在所有这些危机中，无疑罗斯福新政时期，是总统权力扩张最迅猛的时期。事实上，新政期间，总统权力的转型，也是社会治理方式转型的一个后果。经济大萧条的出现，证明了放任自流市场模式的危险，于是，美国社会的治理模式开始向干预型、福利型转变，这种转变反过来又导致了一个强大行政权力的扩大。

最后，同时可能也是最重要的，还是现代社会运转方式“理性化”的后果。现代社会生活日益复杂化，需要越来越庞大的行政部门，灵敏的反馈机制，和越来越专业的管理知识。行政部门的提案，越来越成为国会议案的源泉。通过控制提案的内容，设定国会的议程，总统带领的行政部门已经成了事实上的“立法者”，更不用说行政部门在“执行”法案时，往往自由诠释法案，从而也实现立法的功能了。这一点，和一个越来越庞大的公司里，ceo的地位不断上升是一个道理。

正是在这个大背景下，美国社会有理由对总统权力的进一步扩张表示警觉。历史学家arthurschlesinger在尼克松当政期间写了一本影响很大的书，叫《帝王总统》，声称美国的总统已经从“宪政总统”变成了“帝王总统”。然而，也正是因为“神经质”的社会各界及早地启动了预警机制，导致了国会在尼克松时代及之后采取一些拨乱反正的措施。1972年的“呈堂法案”，1973年国会通过“战争权力决议”，1974年的“国会预算和资金扣押法案”，分别从外交、战争、财政各个方面钳制了总统权力，增强国会的地位。

许多人认为，小布什是自尼克松以来最“猖獗”的总统，直接传承了尼克松的“帝王总统”

风格。这不仅仅体现在他屡次绕过适当的法律程序，推行他所主张的政策，更体现在，即使他按照法律程序推动其政策时，国会和司法部门在小布什政权面前软弱无力，从而从内部驻空三权分立这个理念，破坏美国宪法的精髓。按照戈尔的说法，由共和党掌控的国会几乎都成了布什政策的橡皮图章，而司法部门也被保守派占据。然而，情况可能并不象戈尔说得那么不堪。事实上，在小布什的紧逼之下，美国政治、社会各界的预警机制又启动了。国会开始反击，它开始要求政府对关塔那摩的关押犯情况定期汇报，驳回了布什要求无条件无限期延期《爱国法案》的请求，并对窃听案中的政府角色，表示了强烈的质疑。法院也通过几个案例，成功地为关塔那摩在押犯的人身保护权划定了一个界限。媒体的批评声音越来越大，《纽约时报》不顾白宫劝阻报道窃听案，本身就是媒体声音的一个胜利。至于社会团体，已经有两个团体，美国自由联盟和宪政权力中心，分别在底特律和曼哈顿，开始起诉国家安全处的做法。

君让臣下，臣可以不下众所周知，自从70年代尼克松的水门丑闻曝光以来，美国政治生活中的重大丑闻都会被加上“门”字，比如伊朗门、白水门、卡特里娜门、佛利门、普莱姆门……等等。最近，在这个长长的“门”名单里，又多了一“扇”门：律师门。

事情是这样的：2006年12月，美国司法部在白宫的批准下，突然以“工作表现不佳”为由，解雇了8名联邦律师（更确切地说是联邦检察官）。这些律师在震惊愤慨之余，将这事捅到了媒体。从2007年1月份开始，各大媒体开始积极报道这件事，讨论这次解雇是否合理。3月份，国会司法委员会开始调查此事，传唤司法部的相关当事人。在媒体和国会越来越气势汹汹的声讨下，司法部策划此次解雇事件的司法部长助理桑普森被迫辞职，同时，要求司法部长冈泽尔辞职的呼声也越来越高。目前，虽然此事仍然在调查当中，但是“律师门”

的说法已经遍及媒体了。

大家可能会奇怪，司法部解雇自己的雇员，怎么会成为丑闻呢？众所周知，在美国的“分立三权”中，联邦行政权这一块是完全由总统统领的，也就是说，“各部委”负责人是总统任命的，不是民选职位。同理，各“部委”内部的工作人员也是由其负责人任免，也不是民选职位。

这也是为什么美国每一个新总统就职，都会带来一次“领导班子”的大更迭：每个总统都会想办法在政府内部安插本党的、甚至本人的亲信，以提高本届政府的行政效率。就司法部来说，里根就任的前两年里，93个联邦律师里有89个被替换，克林顿政府也是93个里面替换了89个。布什政府最初两年里，也替换了88个联邦律师。虽然这个替换有一个参议院批准的程序，但是这个审批针对的这些职位的“任命”，而不是“罢免”――这一点，在1926年的“麦尔斯对美国”的最高法院判例中已经做出明确澄清。在这种情况下，冈泽尔解雇本部的9个律师，怎么会酿成政治风暴呢？

问题在于，很多议员、媒体以及这8个律师本人认为，此次大规模解雇不是因为什么“工作表现”――因为在解雇之前，根本就不存在一个“工作表现”的评审程序，而是因为这些律师对布什政府“效忠不够”。甚至有人认为这次解雇是对这些律师的打击报复――报复他们作为检察官起诉民主党员不力，或者起诉共和党成员太卖力。

比如其中最有争议的人物南加州律师莱姆。05年她曾经积极调查美国近年来最大的腐败案克宁汉姆案，并成功了起诉了共和党议员克宁汉姆。2006年5月，她又将调查之手伸向了国会拨款委员会主席共和党员利维斯。同时，由克宁汉姆案顺藤摸瓜，她又开始调查cia前高官佛格。就在被解雇的前夕，她还在忙于起诉佛格。莱姆在这个关头被解雇，难怪有人认为这是共和党内部的“清洗运动”，与“工作表现”没有关系。当然司法部还是辩称，这个解雇并不是阻止莱姆起诉佛格，因为就在莱姆被解雇之后，司法部还是起诉了佛格。

其他7个联邦律师的解雇，或多或少也存在这样的争议。比如，新墨西哥州的联邦律师依格里塞斯表示，他之所以被解雇，是因为他没有加快调查民主党人的投票舞弊案；内华达的波根，在被解雇前正在调查内华达共和党州长吉本斯；而东阿肯色州联邦律师克明斯的解雇，据说唯一的理由就是布什总统的顾问洛伍想让他腾出位子，安插他的一个亲信。

鉴于这些争议的存在，双方掐作一团。冈泽尔坚称这次解雇没有任何报复的企图，纯粹基于“工作表现”，而“工作表现是广义而言的，包括政策优先性的安排等等”，同时强调司法部作为行政部门，其职能本来就是“为总统服务”，具有政党性的特点。而批评者则认为，政党利益不应当高于国家利益，虽然联邦律师由政府任命，一旦开始工作，他们应当秉承中立原则。

应当说，在这场辩论中，冈泽尔节节败退。助手辞职，国会听证，本人被传唤，职位岌岌可危。尤其在他声称他并没有深入参与这件事、但是他的助手在国会听证中否证了这一说法之后，连共和党的很多人都开始跟他划清界限。布什虽然原则上表示支持他，也一再要求他“做出更好的解释”。事实上，布什在这场政治斗争中自身难保：他的几个“爱卿”洛伍、玛尔斯等都受到牵连，被国会传唤。

堂堂司法部长，有总统这个靠山，有“麦尔斯对美国”这个判例的前科，有政府大规模更新联邦律师的惯例，竟然不能扳倒几个手下的律师，甚至可能被他们扳倒，可见在美国，即使是部长，权力也非常有限。政党利益不能高于国家利益，政见不能超越公益，是这场斗争成为丑闻的根本原因。

事实上，稍微熟悉一点美国宪政史的人就知道，这场斗争其实并没有什么新意。早在1867年，也就是中国人见到皇帝还在战战兢兢地下跪的年代，美国就有一位总统因为试图炒一个官员的鱿鱼而差点被国会炒了鱿鱼。那就是美国第一个遭受弹劾的总统安朱？约翰逊。当时约翰逊因为与其战争部长斯坦顿政见不合，试图解雇他。国会声称该解雇违反了当时的“职位期满法案”，对约翰逊启动了弹劾程序。众议院都已经通过了弹劾总统，幸亏参议院以一票之差将约翰逊从“下岗”的边缘给救了回来。

之后总统的官员任免权问题就一直反反复复。1926年的“麦尔斯对美国”判例中（当时总统威尔逊要解雇一个邮政官员麦尔斯），最高法院判决“职位期满法案”违宪，也就是说，总统有解雇其内阁成员的自由。但是也有法学家说，这并不意味着总统可以随心所欲地解雇官员，因为当人员任免影响了政府为公众提供有效服务时，这本身又是违宪的。1935年，当罗斯福因为联邦交易委员会主席汉弗瑞不支持新政而解雇他时，汉弗瑞则又把罗斯福政府给告了。

最后法院裁决，由于联邦交易委员会不仅仅涉及行政权力，而且涉及部分的司法权，政府不能自由解雇其官员，罗斯福政府败诉。

看来，据我有限的知识，从1867年以来，美国就有三起由官员任免引起的“君臣冲突”。目前这个律师门事件，则很可能成为第四起这样的案例。相比专权国家里“君主”可以威风凛凛地大笔一挥就抹去无数下属的政治生命甚至肉体生命的“潇洒”，在一个三权分立的国家里做一个“君主”，是多么窝囊的一件事：君要臣下，臣就是不下。不但“臣”不下，而且“臣”还可以要“君”下。可见，在这样的国家里，真正的“君主”不是某一个人，而是在各种力量相互制衡不断被激活的宪法。

耳朵上的记号在中国，众所周知，腐败现象层出不穷。大家可能会好奇，美国有没有腐败呢？

当然也有。这两年闹得最沸沸扬扬的两个腐败案例，一个涉及前国会议员randycunningham，作为前国会国防拨款委员会成员，他曾经接受一个国防产品承包商240万美元的贿赂，并利用他在国会的权力，以“特殊专款”的方式间接给该承包商拨款。另一个案例涉及一个政治游说集团成员jackabramoff，他曾经用免费餐免费票免费旅行等方式大量给国会议员行贿，换取他们给自己的客户多开一些“特殊专款”。

当然，最后randycunningham和jackabramoff都落入了法网。06年3月，randycunningham被判入狱8年4个月，jackabramoff也被判5年10个月。共和党06年底输掉中期选举，不能说没有这两位共和党员的“功劳”。

然而，客观地说，类似的公然腐败在美国并不常见。拿cunningham的事件来说，涉案资金两百多万美元，就已经成了“现代国会史上最耸人听闻的受贿案”（《华盛顿邮报》语）。

挖掘报道该案的《圣地亚哥联合报》也因此得了2006年的普利策奖。至于免费餐免费旅游等等罪行也天天上新闻头条，只能说美国人在腐败方面比较孤陋寡闻而已了。

不过我在这里想讨论的，并不是这种公然的腐败案――因为这在美国并不多见，至少没有成为一个制度性问题。我想讨论的是另一种更模棱两可的“政治腐败”。

细心的读者也许会发现，我上面说的两个案例，都涉及到一个词汇，“特殊专款”，这个词近两年在美国媒体上频频出现，在英文里，叫earmark，如果直译，就是“耳朵上的记号”。

什么叫earmark？它一般是指国会议员各自根据其选区或者集团需要，插入预算报告中的“相关项目专款”，比如自己选区需要修一条公路了，就加入交通预算草案中；或者需要某学校需要某种计算机软件了，就加入教育预算草案中等等。一般来说，在审核程序中，它是在预算草案出来后，由议员各自紧急加入的，所以它的透明性、合理性很可疑。比如，在一个非常惊心动魄的案例里，2004年11月17日，国会的拨款委员会审核批准了一项“外交行动预算草案”，但是，在接下来的72小时里，也就是草案提交整个国会批准之前，各路议员纷纷出马，加入了11，772个earmarks，总额达160亿美元。显然国会议员不可能在三天之内阅读分析这些“记号”，该议案还是顺利通过。

earmark算不算腐败呢？一方面，大多数议员在加earmark的时候，并没有接受任何贿赂或礼物，所以他的行为并不违法。甚至，从其选区的角度来说，我们选你干什么去了？不就是希望你给我们拉修路费、教育资金吗？所以你给我们争取“特殊专款”，这才是合格的“民意代表”。正是因此，许多议员不但不以加earmark为耻，反而以此为荣。比如北卡州的一个议员，专门把自己争取到的“特殊专款”做成一张地图，这里是他为当地一个宇航中心争取的两百万，那里是他为了一个地方学校争取到的三百万，显得他“为民请命”不辞辛苦。

但是另一方面，earmark又是成为议员笼络人心、争取选票的手段。议员可以对真正的公共利益漠不关心，只追逐自己的地区利益或者集团利益，从而使有限的公共资金流到了无足轻重的地方。说白了，用公共资金为自己“搞政绩”，从而拉选民争捐款。比如，最着名的一个案例，阿拉斯加州两个议员极力推动一个两亿两千多万美元的“特殊专款”，要给一个只有50个人的孤岛造一座桥，这事后来成了笑谈，称其为“哪儿也不到的桥”。

各种调查都表明，earmark的现象近年来在美国议会中剧增。根据一个叫“公民抵制政府浪费”组织的数据，1995年国会里只有1439起earmark，到2005年，已经窜到了13997起。

earmark算不算“腐败”，这实际上涉及到民主的一个核心问题：被选举出来的官员到底代表谁？是仅仅代表那些选举了他的人，还是整个公共利益？如果是公共利益，那么民主的要害不仅仅在其“代表性”，而在于对于公共利益是什么的“理性判断”，但是如果加入这种主观的分析和思考，这种主观性的限度又何在？代议民主制中的“代议”二字又如何保证？局部利益既是公共利益的组成部分，也可能成为它的障碍。当年美国的开国之父们一再担忧的“派系问题”，就是如何把局部利益控制在整体利益之下。

earmark虽然是美国政治中近些年才猖獗起来的现象，但是没有earmark的形式却有earmark的实质的“特殊利益”却始终存在。英语中“猪肉桶”这个词（porkbarrel），也是指政治家们争先恐后地瓜分公共资源这个“猪肉桶”，以争取选票或者政治捐款。比如，很多人认为“农业补贴”，就是一块“猪肉”。波士顿地区花了一百四十多亿的一个交通改善项目（俗称“大坑”），也常常被认为是“猪肉”的典型。

“耳朵上的记号”也好，“猪肉桶”也好，发展到一定程度，就具有了专业性，这就是美国普遍的“游说集团”现象。华盛顿周围，逡巡着一大批专业的游说集团，类似充斥北京的各地、各企业的“办事处”。游说集团代表着某行业、某集团或者某地区的利益，努力从参众两院中“挤钱”。本来，这也的确是帮助议员们“倾听民情”、“接近基层”的机会，是民主制度里宝贵的传统之一，但是，如前所说，局部利益和公共利益之间往往只有一线之隔，把握不好，就因小失大。专业化了的游说集团，甚至可以凭其与国会的关系建立“猪肉”市场，“拍卖”其政治资源，所以在局部利益、游说集团、议员的三角关系之间，出现前述的两个腐败案例，也就不足为奇了。earmark现象近10年的猛增，也和游说集团的商业化趋势相关。有人干脆说，earmark成了游说集团的“自动提款机”。

两起重大腐败案，加上“哪也不到的桥”这样的笑话，美国earmark改革的呼声也日趋强烈。

由于各方压力，2006年国会中的earmark大幅下降。2007年1月5日，众议院通过改革议案，规定所有所有的earmark都必须公开标明倡议议员姓名、用途、成本，议员也必须证实自己与此earmark没有利益相关性，宗旨就是提高earmark的透明性。

当然了，有些乐于为自己的选民“请命”议员还是不服气。对于他们来说，我为我的选民争取利益，何罪之有？一个伊利诺州的女议员就说，她“还将为自己的选区而斗争”。看来，一个政治家太死心眼了也不行，因为你对你的选民“负责”，很可能就是对更广大选民的“不负责任”。

咱们美国工人有力量几年以前，我一个哥大的博士同学突然宣布不读了，问他去干什么，他说：“我要去做一个地铁售票员”。听了之后，我大笑，一个常青腾大学的博士生，辍学转当地铁售票员？我完全把他说的话当成一个笑话了。

直到前些天，目睹了7百万纽约人因为3万交通工人罢工，在寒冷的清晨步行几个小时去上班上学，才渐渐明白我那个同学所说的话，很可能不是一个笑话，而是一个现实的计划。